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法治政府应担好四重角色

来源:法制日报2019-07-12 10:11

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  作者:常州大学史良法学院教授、民盟中央法制委员会副主任 梁文永

  提要:进入新时代,中国特色社会主义法治体系进入高质量发展阶段。国家政权组织形式及其权力分配方式更为科学合理,政府“四个法治角色”构成法治政府的四大支柱。

  党的十八大报告提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,新“16字方针”的提出表明我国社会主义法治建设进入新阶段。一般认为,这是法治中国分别对国家立法机关、行政机关、司法机关和全体人民的具体要求。但深究可知,这种观点并不全面。就新“16字方针”与法治政府的关系而言,如果仅仅将法治政府理解为政府作为行政机关必须“严格执法”,客观上肢解了法治中国对政府的内涵要求。对于法治政府的理解如果仅仅局限于“严格执法”,意味着对政府作为行政执法者以外的其他“法治角色”的忽略。

  法治政府要求政府在法治建设的诸个关键环节领域都发挥不可替代的作用。传统的国家政权分工理论认为,国家政权的主要权力分为立法权力、行政权力和司法权力,分别由国家立法机关、行政机关和司法机关执掌。

  人类社会进入现代发展阶段,国家事务越来越繁芜复杂,国家职能在不同机构之间相互渗透。立法权、行政权和司法权由专属机关垄断的简单分割理论已经不足以应对日益复杂多变的国家事务。

  于是,在全球范围内不约而同地出现了行政机关向上游延伸、与立法机关分享部分立法权力,以及行政机关向下游延伸、与司法机关分享部分司法权力的国家治理体系变革趋势。

  国家治理方式的变化赋予了政府在法治建设格局中的新职责和新角色。具体而言,新“16字方针”既是对法治建设的全面要求,也是对法治政府的具体要求。这意味着,政府在法治中国建设格局中同时承担着立法、执法、司法和守法职责,并同时以立法者、执法者、司法者和守法者的“法治角色”履行对人民的义务。

  在政府的这四个“法治角色”中,为人们所熟知的是作为“执法者”的政府。在依法治国的初级阶段,国家立法工作尚处于从无到有,以“有法可依”作为立法工作目标的阶段。国家法治建设对行政机关的要求主要集中在对行政执法活动的规范化要求上,在法治实践中,法治政府往往被简化为“依法行政”。

  进入新时代,中国特色社会主义法治体系进入高质量发展阶段。国家政权组织形式及其权力分配方式更为科学合理,政府“四个法治角色”构成法治政府的四大支柱,缺一不可。

  就政府的“执法者”角色而言,这是政府对人民所承担的最为传统的法治职责。其重点有:一方面严格依法履职,法无授权不可为、法有授权合理为。这一点可以概括为行政合法性原则和合理性原则。行政行为必须合理,必须符合行政目标。对于可能影响到公民、法人或其他组织权益的行政措施,必须节制使用。当以较低的损害成本足以达到行政目的时,不可扩大损害后果。另一方面,必须平等对待所有行政相对人。这是法律面前人人平等的宪法原则对行政执法活动的必然要求。

  就政府的“立法者”角色而言,新“16字方针”中的“科学立法”本身就内含了必须科学配置国家立法权力的法治逻辑。重点在于:其一,严格遵守国家立法权限的横向划分和纵向划分原则,谨防以行政立法侵蚀人大立法权力,同时防止中央政府与地方政府以及地方政府之间在立法权力上的相互侵蚀。其二,提高政府立法质量,在立法上体现为各级政府在制度供给上的有序、有效,为人民群众提供高质量“立法产品”,尤其防止出现“以法治方式维护部门利益、行业利益和地方利益”的“恶法”。

  就政府的“司法者”角色而言,这是法治政府四个“法治角色”中最易被忽视的角色,也是法治政府建设最为薄弱的领域之一。处理矛盾纠纷是国家治理的重要内容。从矛盾纠纷的产生源头上看,大量的矛盾纠纷由行政机关的行政管理活动引发。这类矛盾纠纷数量众多,处置的专业化要求更高,处置时效要求更为迫切,交由司法机关裁决不利于社会总体效果的实现,由行政机关直接处置或间接依法处理,更有利于化解矛盾纠纷。此即学界之所谓“行政司法”。

  行政司法是国家治理体系和治理能力现代化的产物,客观上具有行政机关对自身行为予以自我纠偏的法律效果。作为解决社会冲突的准司法,行政司法是指行政主体依法对有关行政、民事争议或轻微刑事纠纷进行调解、裁决和仲裁的活动。其程序既非完全的司法程序,亦非一般的行政程序,是具有行政性质的司法程序。

  我国行政司法体系极具中国特色,具有极为丰富的形式,包括处理行政争议的行政复议、处理特定类型民事争议的行政裁决、处理特定民事争议或轻微刑事纠纷的行政调解、在政府指导下处理部分民事争议的人民调解,处理劳动人事争议、科技合同及著作权纠纷的行政仲裁等。

  日前,中办、国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》。此前,《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》相继印发,凡此种种,大致可以勾勒出中央试图从顶层设计整合行政司法体系,强化行政机关在处理矛盾纠纷的地位的改革意图。

  除作为立法者、执法者、司法者的政府外,对基层群众而言,一个不守法的政府给人民群众带来的伤害可能更为直观、更为切肤之痛。毋庸置疑,作为守法者的政府,应当是政府扮演好立法者、执法者、司法者的前提和基础。

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