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为什么法治是最好的营商环境

来源:经济参考报2019-05-15 09:53

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  作者:华东政法大学教授 罗培新

  有人认为,营商环境就是政府给足优惠补贴,企业纷至沓来的一场狂欢。曾经有一段时间,为招商引资,各地纷纷比拼土地优惠、税收减免。对于企业而言,政府的种种优惠补贴,固然能够惠及一时,但真正起决定作用的,却是公平高效的制度环境。

  自2003年首次发行以来,世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3500余项改革。而所有的这些改革,均须通过法律的“立改废释”来完成。

  在世行评估之外,我国自主优化营商环境,更要发挥法治的引领与保障作用。近年来,推行证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革,凡此种种,无不是规则先行,改革与法治携手共进。

  营商环境,已然成为时下热词。2019年3月5日,李克强总理在政府工作报告中指出,“激发市场活力,着力优化营商环境”是今年政府工作的重要任务之一。

  在这热度的背后,深层的问题是,什么是营商环境?营商环境为什么重要?营商环境里最重要的是什么?

  法治是最好的营商环境

  “营商环境”一词,源于世界银行集团国际金融公司(IFC)的“Doing Business”项目调查。该项目调查始于2002年,旨在对各国中小企业进行考察,并对在企业存在周期内所适用的法规进行评估,通过收集并分析全面的定量数据,对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较,并发布《营商环境报告》(DB Report)。首份《营商环境报告》于2003年发布,其包括五套指标,涉及133个经济体。而今,该报告包括十套指标,涉及190个经济体。

  我国的此项排名,多年来曲折前行。2018年大幅攀升,一举跃升32位,名列全球第46名,首次跻身全球前50强。我国也成为当年进步最快的经济体之一。

  有人说,营商环境,就是政府给足优惠补贴,企业纷至沓来的一场狂欢。曾经有一段时间,为招商引资,各地纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式,终究不可持续。对于企业而言,政府的种种优惠补贴,固然能够惠及一时,但真正起决定作用的,却是公平高效的制度环境。特殊照顾与额外补贴,而不是普遍降税减费,所损害的恰恰是市场化、国际化与法治化的营商环境。

  正因为如此, 2019年2月25日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,法治是最好的营商环境。

  更好的制度 更好的生活

  新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯·诺斯(Douglass North)等人提出了“制度是极其重要的”这一命题。此种观点可追溯至马克思·韦伯。他运用法律来解释西欧资本主义的兴起,得出了一项著名的论断,即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。在诺斯看来,富国成功地形成了可靠的、低成本的制度,保护了产权,确保了合约的履行。相反,穷国则缺乏这些孕育着市场交易的制度安排。他们的论证过程,可以简单地抽象为以下方程式:良性法律+良性执法=良好的经济绩效。将制度优劣与国家贫富联系在一起,已经获得了广泛的认可。

  纵观世界,各国的经济和社会制度,姿态万千,秉性各有不同,但仍然大致可分为两类,即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型经济和社会制度中,市场主体享有广泛的权利,强调自由进入和竞争,任何人都没有通过垄断或者市场控制获得超额利润的机会,市场主体可以获得全部或者绝大部分生产性收益,生产性激励非常充分。欧美发达国家以及世行营商环境排名居前的经济体,例如新西兰、新加坡、香港等,均属此类。汲取型是指,市场主体缺乏普遍的权利,由于市场垄断,生产者只能够获得极少部分生产性收益,生产性激励极度匮乏。比如, 历史上欧洲殖民者对南美洲秘鲁、巴西和北美洲墨西哥等的殖民。就短期而言,汲取型制度也能够实现经济增长,但此种经济增长不可持续。包容型制度可以实现长期的经济增长。

  发端于2003年的世界银行营商环境评估,即沿袭了这一思想,其方法论亦植根于此:更好的制度,更好的生活。

  所测即所得

  2018年10月30日,世界银行发布《2019年营商环境报告》(DB2019),该报告是系列年度营商环境报告的第16期。中国在世行的数据及排名,由两个城市构成。其中,上海占比55%,北京占比45%。在序言里,时任世行行长金墉先生称,“所测即所得。在过去的16年里,没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言”。

  的确,世行《营商环境报告》素以严谨著称,几乎每项指标都以一篇经典文献作为方法论基础,并设计了周密的二级、二级指标,采集并分析十个商业监管领域的详细而客观的数据,以帮助各经济体发现并纠正问题,并引入具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的指标来衡量监管过程。众多机构将《营商环境报告》中的指标纳入到相关衡量标准中,从而引发了更多关于“最佳营商环境”的讨论,推动了全球具有包容性、可持续性的经济增长。

  自2003年首次发行以来,世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3500余项改革。而在2018年,世界范围内的改革活动达到高峰——仅2017/18年度,128个经济体就进行了314项改革。2006年,在全球范围内,注册一家企业平均需要47天,且注册成本占人均收入的76%。而如今平均仅需20天,成本也只占人均收入的23%,在中国,时间为8.6天,成本为零。

  DB2019显示,改革效果最大的十个经济体分布于五个不同地区,它们的经济规模、贫富状况各不相同。这种多样性表明,无论背景如何,只要决策者意志坚定,任何经济体都能够改善营商环境。中国和印度作为全球两大经济体,共进行了13项改革,成为这十个经济体中的佼佼者。

  大数据与真问题

  世行《营商环境报告》包括11个指标集(DB2019启用了其中的10个指标),用来衡量对于中小企业和国家竞争力至关重要的商业监管领域,这些指标的相关性和重要性,已经为大量的经济文献所证明。

  以“开办企业”(Starting a business)为例,自2003年以来,100家顶级学术期刊发表了300多篇论文,评估了市场准入的监管环境如何影响生产效率、经济增长、就业等领域。世行营商环境评估指标中的第一项“开办企业”,即以四名学者共同撰写的题为《准入监管》(The Regulation of Entry)这篇著名文献作为理论依据。

  文章关注的焦点是,企业正式营业之前为了满足法律要求所需要承担的成本,以及在政府毫不拖延情况下所需的最短时间。数据采集结果显示,在莫桑比克,为了达到政府成立公司的要求,企业家必须经过19道程序,花费至少149个工作日,缴纳256美元的费用。而在意大利,为了同等目的而获得必要许可,企业家需要经过16道程序,缴纳3946美元的费用,等待至少62个工作日。相比之下,在加拿大,企业家能够在2天之内通过缴纳280美元费用,仅仅经过2道程序就能完成企业设立。在这些国家中,官员贪腐程度与其企业设立的繁杂程度成正比。

  以法治引领和保障改革

  世行研究报告指出,改革的内驱力极端重要。越是富裕的国家,推出的改革措施越多,这与越是贫穷的国家越要改革以追上富裕国家的观点是相悖的。关于消除不必要的监管,美国的做法颇值借鉴。2018年1月26日,达沃斯论坛进入最后一天。美国总统特朗普发表闭幕演讲,他说,“美国不是废二立一,而是先解除22个繁重的监管负担,以此来换取树立一个新的监管规定……美国要消除一切无益的监管,我们让商界和员工能自由发展、繁荣发展……”

  我国政府近年来大力推进的“放管服”,其用意也在于释放市场创新创业活力,打造良好的营商环境。

  就提升排名而言,我们必须高度重视法律规则。运用法律手段来提升排名,符合世行的价值观与方法论。世行报告显示,自2003年首次发行以来,世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3500余项改革。而在2018年,世界范围内的改革活动达到高峰——仅2017/18年度,128个经济体就进行了314项改革。而所有的这些改革,均须通过法律的“立改废释”来完成。世行营商环境报告,也忠实地记载着中国2008年以来的制度变迁。

  有鉴于此,各国高度重视,纷纷通过修订法律,来提升全球排名。例如,2012年,俄罗斯全球排名第124位,普京签署总统令,要求迅速启动大面积的法律法规修订,五年内跻身全球20强。2018年,俄罗斯迅速上升至全球31名。新加坡、新西兰等全球排名领先的经济体,无不紧盯世行指标,动态修订法律。我国也应以世行评估为契机,在不伤害其他法益价值的情况下,启用法律简易修订程序,保持法律的市场适应性。

  而在世行评估之外,我国自主优化营商环境,更要发挥法治的引领与保障作用。

  近年来,上海锐意改革,推行了证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革,大大激发了市场活力。凡此种种,无不是规则先行,改革与法治携手共进。

  最后,法律与政策的知晓度,非常重要。

  印度著名诗人泰戈尔写道,世界上最遥远的距离,是我站在你面前,而你却不知道我爱你。此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系,同样生动贴切。政府的诸多政策推出后,要赢得民众真切的感受,除了措施本身切中肯綮之外,去繁就简,以接地气的方式解读和宣讲政策,同样非常重要。

  营商环境,没有最好,只有更好;优化营商环境,永远在路上。

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